立法保護的速度，沒(méi)能跑過(guò)破壞的速度——《中國樂(lè )業(yè)-鳳山世界地質(zhì)公園保護條例》的立法程序還未正式啟動(dòng)，鳳山世界地質(zhì)公園就被破壞得“傷痕累累”。

4月22日，中央第七生態(tài)環(huán)境保護督察組通報了廣西壯族自治區河池市鳳山世界地質(zhì)公園破壞性開(kāi)采、違規建設問(wèn)題。通報指出，鳳山世界地質(zhì)公園保護為項目開(kāi)發(fā)讓路，造成...地質(zhì)遺跡點(diǎn)和部分保護區域土地被違規審批用于礦產(chǎn)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，問(wèn)題十分突出。

而在去年9月，廣西壯族自治區人大農業(yè)與農村委員會(huì )建議，視情適時(shí)啟動(dòng)制定《中國樂(lè )業(yè)-鳳山世界地質(zhì)公園保護條例》的立法程序。

近年來(lái)，地質(zhì)公園被破壞的現象并不少見(jiàn)。一些..在接受《法治日報》記者采訪(fǎng)時(shí)建議，盡快制定自然保護地法，加大對包括地質(zhì)公園在內的自然保護地的保護力度。

北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授杜群5月13日接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，目前關(guān)于保護地質(zhì)遺跡保護和地質(zhì)公園的法律法規已經(jīng)比較多，法律有環(huán)境保護法、城鄉規劃法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法，行政法規有《自然保護區條例》《風(fēng)景名勝區條例》《古生物化石保護條例》，部門(mén)規章有《地質(zhì)遺跡保護管理規定》，法制依據已經(jīng)比較完備，但是法律實(shí)施的權威性并不高。目前在建設以國家公園為主體的自然保護地體系和.嚴格生態(tài)環(huán)境保護制度的生態(tài)文明建設的背景下，地質(zhì)公園的法律實(shí)施有望得到加強。

杜群認為，法律規范分散化、立法非專(zhuān)門(mén)化影響了執法和守法的成效。未來(lái)以國家公園為主體的自然保護地立法應對地質(zhì)公園保護進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規定，并且需要發(fā)揮生態(tài)文明建設的制度優(yōu)勢。在立法上確立生態(tài)保護紅線(xiàn)對地質(zhì)公園尤其是世界地質(zhì)公園、國家地質(zhì)公園的管制和剛性約束，形成強有力的法律實(shí)施上的“綠盾”保障。

一些地方政府存在重申報輕保護現象

鳳山巖溶地質(zhì)公園位于廣西河池，于2005年9月被原國土資源部批準為...地質(zhì)公園，2010年10月聯(lián)合國教科文組織批準其為世界地質(zhì)公園，是目前廣西..的世界地質(zhì)公園，擁有世界大型石筍群、世界天窗群、世界.高的地下溶洞峽谷、中國跨度第二的天生橋、千古之謎鴛鴦泉等獨特的地質(zhì)遺跡景觀(guān)。

這樣一個(gè)具有極高審美價(jià)值、科學(xué)價(jià)值、科普價(jià)值的地質(zhì)公園，卻由于野蠻開(kāi)發(fā)而遭到了極其嚴重的破壞。對于鳳山世界地質(zhì)公園遭破壞性開(kāi)采一事，中央第七生態(tài)環(huán)境保護督察組在通報中直指三大問(wèn)題——違規采礦，生態(tài)破壞嚴重；違規開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，地質(zhì)地貌嚴重受損；蓄意調規，保護為發(fā)展讓路。

近年來(lái)，地質(zhì)公園被破壞事件多次發(fā)生。

2014年，據媒體報道，湖南郴州丹霞地貌遭華潤電廠(chǎng)破壞，涉事排污場(chǎng)所曾設在國家地質(zhì)公園“紅線(xiàn)”內；2017年4月15日，張永明等3名攀巖愛(ài)好者以電鉆鉆孔、打巖釘、掛繩索等破壞性方式，攀爬位于世界地質(zhì)公園三清山風(fēng)景名勝區內的巨蟒峰，對巨蟒峰巖柱體造成了不可修復的嚴重損毀……

在近年來(lái)發(fā)生的地質(zhì)公園被破壞事件中，除了游客、企業(yè)等主體的不當和違法行為，相關(guān)政府部門(mén)的不作為、亂作為是重要原因。

通報指出，鳳山世界地質(zhì)公園的破壞行為，并非偷偷摸摸進(jìn)行，而是在有關(guān)地方和部門(mén)“密切配合”下完成。通報稱(chēng)，鳳山縣委、縣政府思想認識不到位，亂作為、不作為，無(wú)視保護責任，以旅游開(kāi)發(fā)名義行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)之實(shí)，上馬康養項目，建成多處高層酒店和養生館等。鳳山世界地質(zhì)公園管委會(huì )監管不嚴、履職不當，對公園保護區內長(cháng)期存在的違法違規項目視而不見(jiàn)。

武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(cháng)秦天寶說(shuō)，對于世界地質(zhì)公園等自然保護地，一些地方政府存在重申報、輕保護的現象，“早些時(shí)候，一些地方政府以為建立地質(zhì)公園就可以大力發(fā)展旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。后來(lái)發(fā)現并非如此，申報成功后要受到很多限制。在發(fā)現收益不多之后，容易疏于管理，甚至是想辦法修改規劃，把需要開(kāi)發(fā)的地方從保護區域劃出去，這可能是地質(zhì)公園遭遇嚴重破壞的一個(gè)重要原因”。

缺乏專(zhuān)門(mén)法律法規導致保護力度較弱

在2020年1月召開(kāi)的廣西壯族自治區十三屆人大三次會(huì )議上，百色市代表團周武紅等10名代表提出“關(guān)于制定《中國樂(lè )業(yè)-鳳山世界地質(zhì)公園保護條例》的議案”，建議通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法的方式，實(shí)現地質(zhì)公園資源保護與開(kāi)發(fā)持續健康發(fā)展。

對此，廣西壯族自治區人大農業(yè)與農村委員會(huì )認為，制定《中國樂(lè )業(yè)-鳳山世界地質(zhì)公園保護條例》是必要的。建議百色市和河池市人民政府按照地方性法規立法程序的有關(guān)規定和要求，抓緊做好立法前期的調研、論證工作，視情適時(shí)啟動(dòng)制定條例的立法程序。

“鳳山世界地質(zhì)公園被破壞一事，也從反面證明了這一領(lǐng)域完善立法的緊迫性和必要性?！鼻靥鞂氄f(shuō)。

關(guān)于地質(zhì)遺跡資源保護，我國環(huán)境保護法等法律法規中都有提及。環(huán)境保護法規定了對具有重大科學(xué)文化價(jià)值的地質(zhì)構造等自然遺跡以及人文遺跡、古樹(shù)名木，應當采取措施予以保護，嚴禁破壞。城鄉規劃法要求城鎮建設總體規劃中必須包含自然與歷史文化遺產(chǎn)保護以及防災減災等內容。土地管理法、礦產(chǎn)資源法也有相應地質(zhì)遺跡的保護規定。

“但不可否認的是，對于地質(zhì)公園的保護，我國目前仍然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規，只有原地礦部于1995年出臺的《地質(zhì)遺跡保護管理規定》，但無(wú)論是從法律效力還是內容規定上來(lái)看，該規定已經(jīng)不能適應新形勢的需要?！倍湃赫f(shuō)。

為解決地質(zhì)公園保護中遇到的難題，一些地方在近年來(lái)立法對地質(zhì)公園進(jìn)行保護。

2006年10月，黑龍江省十屆人大常委會(huì )第二十三次會(huì )議表決通過(guò)了《黑龍江省五大連池世界地質(zhì)公園保護條例》，成為我國規范世界地質(zhì)公園的首部地方立法。

立法明確相關(guān)職能部門(mén)監督管理職責

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2019年印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》)，其中明確指出，按照自然生態(tài)系統原真性、整體性、系統性及其內在規律，依據管理目標與效能并借鑒國際經(jīng)驗，將自然保護地按生態(tài)價(jià)值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區、自然公園3類(lèi)。自然公園包括森林公園、地質(zhì)公園、海洋公園、濕地公園等各類(lèi)自然公園。

“按照《指導意見(jiàn)》的分類(lèi)，地質(zhì)公園屬于自然公園這一類(lèi)。因此，在國家層面立法進(jìn)行保護時(shí)，可以考慮制定自然保護地法，將該法作為規范各類(lèi)自然保護地行為的上位法，可以在其中對地質(zhì)公園等自然公園的保護作出專(zhuān)章規定；然后根據這部法律制定專(zhuān)門(mén)的行政法規，根據地質(zhì)公園的特點(diǎn)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)保護?！鼻靥鞂氄f(shuō)。

關(guān)于地質(zhì)公園的專(zhuān)門(mén)性法律法規不完備，也是我國自然保護地立法方面的一個(gè)縮影。

“事實(shí)上，不僅僅是地質(zhì)公園亟須保護，很多其他自然保護地也都面臨保護不力、開(kāi)發(fā)過(guò)度等問(wèn)題，亟須通過(guò)立法的方式加以規范?！鼻靥鞂氄f(shuō)。

國家林業(yè)和草原局副局長(cháng)劉東生指出，當前，針對不同類(lèi)型自然保護地的專(zhuān)門(mén)性法律法規不完備。不同類(lèi)型的自然保護地在自然屬性、保護對象、利用價(jià)值、體制機制、政策措施、監管執法等方面各有特點(diǎn)，有的還沒(méi)有法律規范，已有的也亟須修改完善。對此，建議把自然保護地法盡快列入全國人大常委會(huì )立法規劃，建立“基本法+專(zhuān)類(lèi)保護地法”體系。

秦天寶認為，明確政府職責是立法的重要內容之一，建議在制定自然保護地法時(shí)，明確各級林草、生態(tài)環(huán)境、自然資源等相關(guān)職能部門(mén)的監督管理職責，強化禁止性規定與責任追究。

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